Las implicaciones del referéndum del Brexit para la Unión Europea

Al tiempo que las encuestas en el Reino Unido muestran resultados cada vez más ajustados entre partidarios y contrarios del Brexit (1), en el continente europeo se consolida la creencia que la salida del Reino Unido sería altamente dañina para el futuro de la integración europea. Sólo unos pocos ven en el Brexit una crisis que llevaría a reforzar de inmediato la integración europea. Para la mayoría, el riesgo del Brexit es la incertidumbre del día después. Veamos por qué:

1.- Las incógnitas sobre el proceso del Brexit

La UE nunca ha ejecutado antes la cláusula de salida prevista en el Tratado de Lisboa. Su Artículo 50 prevé que un estado pueda renunciar a su pertenencia a la Unión y establece el procedimiento por el cual se ejecutará la salida, que puede demorarse dos años o más si todos los estados miembros así lo acuerdan. Pero el camino del Brexit está plagado de incógnitas.

En primer lugar, no está claro que Cameron recurra de inmediato al artículo 50. Conocedor de la inferioridad de condiciones en la negociación que le confiere este artículo (el Reino Unido no estaría sentado en la mesa del Consejo cuando se discutan asuntos relativos a su salida), Cameron recibe la presión del ala más dura de su partido para pelear por un proceso de retirada más favorable a sus intereses. Algunos incluso hablan de retirada unilateral, revocando el acta de adhesión a las Comunidades Europeas de 1972, aunque ello sea poco factible. La sucesión de Cameron en el liderazgo del partido Conservador también sería lenta, por lo que el actual premier podría forzar que el proceso recaiga en su sucesor. Finalmente, a la UE probablemente no le convenga que el reloj de los dos años empiece a contar de inmediato, con el fin de evitar la incertidumbre sobre la nueva relación bilateral entre Londres y Bruselas y el predominio de las negociaciones post-Brexit en la agenda europea.

En caso de Bremain, el proceso parece de entrada más sencillo: entran en vigor los acuerdos del Consejo de febrero y el Reino Unido se convierte en un socio aún más especial. La batalla que se libraría a partir de entonces es conocida: el Consejo se mostrará proclive a una implementación inmediata de lo acordado y el Parlamento Europeo presionará para que la legislación que se deriva de los acuerdos de febrero no contravenga principios fundamentales de la ley europea (lo que es especialmente relevante en lo relacionado con la libre circulación).

2. Golpe para un modelo en horas bajas

A ojos del mundo, la UE se convertirá en un proyecto debilitado. Buena parte de la influencia europea en las relaciones internacionales viene dada por lo que algunos han llamado su “poder normativo”.  La UE es un ejemplo único de organización internacional de abasto regional, donde los estados han decidido renunciar a partes fundamentales de su soberanía. Cuando actúa en el exterior, la UE pretende “liderar con el ejemplo”, es decir trasladar su visión posmoderna de las relaciones internacionales a todos los rincones del planeta, fomentando el imperio de la ley, el respeto a los derechos humanos y la integración regional.

El proyecto europeo está en entredicho como consecuencia de la acumulación de crisis en el seno de la Unión, desde la crisis del euro a la de los refugiados, y su incapacidad para resolverlas de forma satisfactoria y definitiva. En la escena internacional predomina el refuerzo del estado nación como elemento central de las relaciones internacionales, a la vez que se multiplican las rivalidades geopolíticas propias de un mundo hobbesiano. Ya sea por sus déficits internos o por haberse convertido en excepción internacional, el modelo europeo de integración regional ha perdido atractivo. El Brexit no haría más que reforzar las dudas sobre la vigencia del modelo europeo, minando su credibilidad externa.

3. Un nuevo elemento de división interna

La acumulación de crisis europeas ha provocado múltiples divisiones en el seno de la Unión. Si la crisis del euro se saldó con visiones contrapuestas entre el norte (acreedor) y el sur (deudor), la crisis de los refugiados ha abierto una brecha entre el este y el oeste de Europa. En caso de Brexit, y habida cuenta que las negociaciones para definir una nueva relación bilateral durarían por lo menos dos años, una nueva división interna entre países favorables y contrarios a dar un buen trato al Reino Unido se añadiría a las divisiones existentes.

Cabe recordar que por mucho que el Reino Unido deje de formar parte de la UE, no desaparecerán las densas relaciones bilaterales existentes entre los estados miembros de la UE y Londres. Durante los años de negociación, los estados con mayores relaciones comerciales bilaterales y movilidad laboral apoyarán el acceso del Reino Unido al mercado interior y abogarán por darle un trato satisfactorio. España probablemente se sitúe en este frente, mientras que países como Francia podrían optar por una política de mano dura en las negociaciones, procurando el divorcio con Londres.

Pero más allá de los términos de la nueva relación con Bruselas, la división entre reinounidistas e integracionistas permeará en otros ámbitos de la agenda europea. Del mismo modo que en su momento Grecia intentó bloquear las negociaciones sobre el Brexit a menos que se le diera un trato favorable en la crisis de refugiados, otros países podrían utilizar este nuevo elemento de división interna para consolidar la actual tendencia renacionalizadora de la política europea. Sería otro ejemplo más de los vasos comunicantes de las crisis europeas.

4. ¿El Brexit como oportunidad?

En el polo opuesto de esta tendencia, la cara amable del Brexit podría consistir en mayores esfuerzos para la integración europea. Hasta hoy, múltiples conceptos han servido para definir distintas velocidades en el proceso de integración europea. Los partidarios de la diferenciación han optado por referirse a un “núcleo duro” de la integración, formado por los alumnos aventajados de la construcción europea. Otros, entre ellos el Reino Unido, han preferido hablar de “geometrías variables”, según las cuales algunos miembros deciden avanzar en políticas como el euro y la libre circulación mientras que otros prefieren ser más activos en materia de política exterior o de defensa. El concepto (hoy denostado por el Reino Unido) de la “ever closer union” en cambio transmitía la idea de que distintas velocidades de integración no debían traducirse en distintas visiones sobre el fin último de la Unión: la plena integración (salvo en casos de opt-out reconocido).

El debate sobre el Brexit puede convertirse en una oportunidad para repensar la UE desde un prisma de la progresiva integración a uno de la diversificación. Más que hablar de distintas velocidades, el Brexit podría revitalizar el debate sobre una próxima reforma que institucionalice la diversidad, es decir, que plasme en los Tratados una arquitectura institucional más diversificada. Ello abriría la puerta a abordar debates de fondo como el déficit democrático y la unión política, la unión fiscal y la creación del parlamento del euro o el apuntalamiento de Schengen con una política de asilo común. En una UE más diversificada, algunos estados formarían parte del núcleo más integrado y otros de un segundo anillo más autónomo respecto a Bruselas.

En caso de Brexit, es probable que los países fundadores, y en particular Francia y Alemania, transmitan de inmediato un mensaje de vigencia y continuidad del proyecto de integración europea. Hasta la fecha sólo ha trascendido la idea de avanzar en mayor cooperación en seguridad y defensa, por ejemplo en la lucha anti-terrorista o los servicios de inteligencia. Pero con el fin de evitar el efecto contagio del Brexit a otros países como Suecia, Países Bajos o incluso Francia, cabe esperar un esfuerzo concertado para trasladar un mensaje de unión por parte del núcleo duro de la integración.

5. Sin vuelta a la casilla de salida

La UE después del 23 de junio no será la misma, sea cuál sea el resultado del referéndum Brexit. Si los británicos se decantan por el Bremain (2) , entrarán en vigor los acuerdos alcanzados en el Consejo de febrero, según los cuales se diluyen aspectos consustanciales a la idea de Europa, a la vez que se abre la puerta a que otros se sumen a la dinámica generada por el Brexit. Si se consuma la salida, la UE será un proyecto simultáneo de construcción y de deconstrucción, por mucho que los socios fundadores se esfuercen el día después en destacar únicamente la vigencia de la integración.

Cifras recientes indican que hasta un 53% de los franceses desearían hoy un referéndum sobre la permanencia de su país a la UE y Le Pen ya ha prometido que hará su deseo realidad si es presidenta en 2017. Les siguen de cerca los suecos (49%), los españoles (47%) y los alemanes (45%). En cualquier caso, haya o no efecto contagio del Brexit, la UE deberá prepararse para un modelo distinto de integración que contemple en mayor medida la diversificación. Si la crisis del Brexit desemboca en una futura reforma de los Tratados, ésta deberá permitir mayores dosis de flexibilidad y plasmar lo que hoy es evidente: los 28 no comparten una misma idea de Europa.

 Notas del Editor de Cubarte.

(1) Contracción de British y exit ,  (Bretaña y salida) campaña a favor de la salida de la UE.

(2) Combinación entre British y remain.(Bretaña y permanecer) campaña a favor de mantenerse dentro de la UE. 

* Pol Morillas es politólogo español, investigador principal para Europa en el Barcelona Centre for International Affairs.